来自 科技 2021-08-28 01:51 的文章

美国在对外援助方面落后于中国

 
美国国际开发署前高级官员吉姆·理查森(Jim Richardson)最近在《外交政策》中反思了美国的对外援助,认为美国在对外援助方面落后于中国,失去了与中国争夺全球影响力的竞争。“中国的援助是有针对性的,成功很大程度上是因为它为发展中国家提供了他们真正想要的东西,而美国却有自己的手脚,外援往往来得晚,给错了东西。”。这是冷战后美国对外援助影响的罕见自我批评,正面反映了美国对外发展援助的做法偏离了全球发展治理的初衷,在发展中国家长期不受欢迎。
 
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首先,美国将发展中国家贫困的根源锁定在落后的制度上,发展认知存在巨大偏差。冷战时期,美国出于与苏联地缘政治竞争的考虑,向非洲等“中间地带”注入大量发展资金,帮助非洲国家脱离英法等传统宗主国的控制,实现国家独立和发展。苏联的解体使得美国没有必要特别努力去争取发展中国家的支持。因此,从老布什到克林顿政府,他们对非洲采取了冷漠的态度。甚至在卢旺达爆发种族灭绝时,美国迟迟不介入,导致了“人间地狱”的悲剧。
 
为了修复冻结的国际形象,克林顿政府不得不重启援助努力,但“既没有明确的发展理念,也没有可供其他国家借鉴的实践经验”。这导致美国照搬世界银行和其他国际组织的做法,即当一些国家面临还款困难和国际收支危机时,这些机构往往要求贷款国政府进行削减支出、降低税收、放松管制和私有化等改革。因此,美国开始强调体制改革是解锁发展的关键。“如果一个贫穷国家的部长向美国外交官或经济学家寻求发展建议,他们很可能会就人权、打击腐败和新闻自由等问题发表无聊的演讲。”这种提议无法解决大多数中低收入国家紧迫的发展问题。
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其次,美国在提供人道主义援助时过于强调军事干预,其发展手段特别简单粗暴。人道主义援助一直是美国对外援助的重点领域,既可以标榜美国价值观,也可以粉饰国家形象。2021年1月,拜登在就职前提名前驻联合国大使萨曼莎·鲍尔(samantha power)担任美援署新任署长。鲍尔是一位政治学者,他在博士论文基础上发表的《来自地狱的问题》是一部普利策奖获奖作品。鲍尔在书中批评了美国处理苏丹达尔富尔危机的政策,并声称美国应在未来部署武装力量打击侵犯人权行为。如果美国想和中国展开一场对世界其他国家影响力的激烈竞争,那么人道主义援助领域实际上是对美国更有利的战场。因为美国依靠美军的全球部署能力,可以在人道主义灾难爆发的地区第一时间进行干预。然而,强权的傲慢导致美国忽视了危机的根源——贫穷和落后是恐怖主义的温床,发展可以创造和平。只有军事干预,没有恢复重建,必然导致发展失败。不难理解,拜登仍然可以提出“美国在阿富汗的政策目标不是重建”的论点。
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另一方面,被美国视为对手的中国正在探索实现增长的道路,通过“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行扩大对发展中国家的基础设施支持。一些不发达国家意识到,中国不仅能给他们带来眼前的经济改善,还能给他们带来长远的经济发展。与此同时,中国避免卷入受援国国内政治的明确态度在受援国获得了应有的尊重。
 
最后,美国对外援助项目的审批、采购和评估是复杂的,在发展效果上让位于程序正义。美国派驻世界的外交官数量几乎是中国的两倍,对外援助支出大约是中国的10倍。此外,美国在多边援助方面的贡献是中国的20多倍,但在援助实效方面存在巨大差距。以非洲国家为例,20世纪90年代和21世纪前10年的明显特征是人均增长率很低,往往是负数。一个重要原因是美国对外援助决策体系过大,为保证程序公正而耗费大量行政成本,最终支付方只能是受援国。例如,在美国批准援助合同和提供赠款的政府采购过程可能需要18个月或更长时间,这不包括新项目所需的战略规划和复杂的预算调整,这可能需要几年时间。目前,拜登政府正在制定2022年10月1日起的2023财年预算请求。联邦政府部门和机构在2026年之前不会开始使用美国国会为此预算分配的资金,任何由这些资金资助的新项目可能要到2030年左右才会开始。此外,为了监督资金的使用,成立了一些监督委员会。受援国不得不派官员与这些委员会进行密集谈判,导致行政资源的浪费。(作者系商务部国际贸易经济合作研究院虹桥国际经济论坛研究中心常务副主任、研究员)